摘要：

根據交通運輸部、國家發(fā)展改革委等9部門聯(lián)合印發(fā)《關于推進城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，結合當前我國城市公交行業(yè)發(fā)展新形勢，從關于公交優(yōu)先的基本認識、關于地方政府的主體責任、關于票制票價動態(tài)調整機制、關于公交成本規(guī)制、關于公交企業(yè)多元化經營發(fā)展、關于公交場站建設共六個方面，深入探討城市公交健康可持續(xù)發(fā)展相關問題。

關鍵詞：城市公交；健康；可持續(xù)發(fā)展

2023年10月10日，交通運輸部、國家發(fā)展改革委等9部門聯(lián)合印發(fā)《關于推進城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（交運發(fā)〔2023〕144號），以下簡稱：《若干意見》。文件的出臺是深入實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的重要文件。特別是針對用地、資金、場站等行業(yè)突出問題提出針對性強的解決措施，為城市公共交通高質量、健康可持續(xù)發(fā)展指明路徑、提供政策支撐，為行業(yè)紓困破局、變革創(chuàng)新提供了有力支持。

一、關于公交優(yōu)先的基本認識問題

從政策層面來看，公交優(yōu)先依然是堅定不移的方向。交通運輸部等9部門《若干意見》強調：“為全面貫徹落實黨的二十大精神，深入實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展。”

對此，可以從以下三個方面來分析：

一是從黨的領導層面來看，黨中央、國務院對城市公共交通優(yōu)先發(fā)展高度重視。溫家寶總理曾作出重要批示：“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是符合中國實際的城市發(fā)展和交通發(fā)展的正確戰(zhàn)略思想。”2013年，習近平總書記在北京地鐵施工工地看望慰問一線勞動者時指出“發(fā)展公共交通是現(xiàn)代城市發(fā)展的方向”。

改革開放以來，我國經歷了快速城鎮(zhèn)化、機動化發(fā)展進程。2022年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率超過65%，2023年全國機動車保有量達4.35億輛，有94個城市的汽車保有量超過百萬輛，城市交通供需矛盾日益突出，交通擁堵的“城市病”從大城市向中小城市蔓延。優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解城市交通擁堵的有效措施，習近平總書記的關于公共交通的重要講話是為交通擁堵“城市病”開出的一劑良方。

二是從經濟社會層面來看，城市公共交通是城市基礎設施的重要組成部分。2022年，全國城市公共交通系統(tǒng)客運量達674.39億人次，日均運送近1.85億人次。國家“十二五”“十三五”“十四五”規(guī)劃，都明確提出要優(yōu)先發(fā)展城市公共交通。

三是從交通行業(yè)層面來看，公交優(yōu)先已作為一項重要內容納入了我國交通發(fā)展的宏偉藍圖與行動綱領。從《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》，到《交通強國建設綱要》《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，都明確提出要優(yōu)先發(fā)展城市公共交通。

二、關于地方政府的主體責任問題

交通運輸部等9部門《若干意見》明確：“壓緊壓實城市公共交通的地方主體責任，落實好城市公共交通作為市縣級財政事權的支出責任。”“推動落實城市人民政府發(fā)展城市公共交通的主體責任”。

從理論層面分析，公交企業(yè)具有典型的公共服務行業(yè)特征，具有“公益+市場”雙重特性?；诶嫦嚓P者理論，城市公共交通運營涉及三個利益相關者：政府、乘客、公司職工。其中政府作為社會管理主體和公共交通服務的購買者，用公共財政向運營商購買“服務”，提供給乘客，并實施對運營商和運營市場的監(jiān)管。從政策層面分析，國發(fā)〔2012〕64號文明確提出：“發(fā)展城市公共交通，城市人民政府是責任主體”。

因此，城市公交發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程，其中涉及到發(fā)展理念的轉變、體制機制的創(chuàng)新和一系列配套支持保障政策的制定出臺。要進一步促進城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，推進城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展，必須要充分發(fā)揮城市人民政府的主導作用。

三、關于票制票價動態(tài)調整機制問題

交通運輸部等9部門《若干意見》明確：“綜合考慮城市公共交通運營成本、公眾承受能力、財政補貼等因素，制定城市公共交通價格并建立動態(tài)調整機制。對城市公共交通現(xiàn)有價格水平開展評估并及時優(yōu)化調整。” 這與2012年以來國家優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的政策精神是一致的。國發(fā)〔2012〕64號文、交運發(fā)〔2013〕368號文、交運發(fā)〔2022〕38號文都對建立公共交通票制票價動態(tài)調整機制有明確的要求。

對此，我們從兩個方面來分析：

第一個方面是，公交票價為什么要動態(tài)調整？

隨著社會經濟的不斷發(fā)展，公交票價與價值背離、企業(yè)收入與成本倒掛的矛盾越來越突出。國內北京、廣州、蘭州、沈陽、紹興等城市相繼啟動調價。《蘭州市城市公交票價調整方案政策解讀》中解釋了蘭州公交上調票價的背景：“隨著城市和人口規(guī)模的不斷擴大，公共交通出行總量、結構以及運營成本發(fā)生了巨大變化，公共交通運營剛性成本逐年上升，蘭州公交集團收入成本倒掛問題日益嚴重，原票價已不能滿足企業(yè)良性發(fā)展需求”。

據此我們可用幾組數據來分析：第一組數據：2022年全國地面公交客運量（353.37億人次）是2014年（781.88億人次）的45.2%，2023年全年全國地面公交客運量380.50億人次，約是2014年的48.7%；第二組數據：隨著老齡化時代的到來，目前大部分城市免費和優(yōu)惠乘車人群占比40%以上，部分中小城市甚至達到80%；第三組數據：全國居民人均可支配收入從2012年的16510元增加到2022年的36883元，扣除價格因素，增長83%，增速快于經濟增長。居民人均可支配收入在逐年穩(wěn)步提高，合理調整票價對群眾生產生活影響可控；第四組數據：根據2018年全國兩會全國人大代表喻春梅建議，國際公認的公交票價應占人均可支配收入的8%左右，然而這個比例在中國大多城市都不超過4%，遠低于國際水平。

第二個方面是，公交票價動態(tài)調整怎么調？

新加坡、香港的票價調節(jié)機制尤為規(guī)范，充分考慮了CPI（居民消費價格指數）、工資水平、生產力進步等經濟發(fā)展因素，建立了能夠反映城市公共交通運營成本變化的調價公式來測算調價幅度，制定了科學的票價調整辦法。北京市參照國內外票價管理經驗，建立了公共交通價格動態(tài)調整機制。

因此，從乘客角度而言，公交票價越低越好，但是從公交行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展來看，絕對的低票價并非行業(yè)發(fā)展的可行方向；過低的公交票價和僵化的票價體制，從供給端將嚴重影響公交企業(yè)的票收，從需求端將吸引更多的無效和不合理的公共交通出行，進而影響到整個公共交通系統(tǒng)效率的發(fā)揮；政府應建立常態(tài)化的票價調節(jié)機制，使票價回歸理性。

四、關于公交成本規(guī)制問題

交通運輸部等9部門《若干意見》明確：“因地制宜建立并實施城市公共汽電車企業(yè)運營成本核算和補貼補償制度。”

公交成本規(guī)制，一方面可為企業(yè)穩(wěn)定經營及持續(xù)發(fā)展提供資金支持和制度保障，結束向政府“要錢度日”的尷尬處境；另一方面，可作為政府購買公交服務的成本測算依據，解決政府財政“每年補多少、怎么補”的難題。

深圳是國內率先出臺成本規(guī)制政策的城市，深圳順應不同時期公交行業(yè)發(fā)展特點和需求，公交成本規(guī)制經歷了三個階段：

一是成本規(guī)制補貼階段：2008年，出臺“成本規(guī)制”補貼方案；

二是定額補貼階段：2013年，深圳市制定并實施“定額補貼”政策，改變“成本規(guī)制”兜底補貼的思路，建立“定額+調節(jié)+考核+專項補貼”模式，專項補貼包括國家燃油補貼、刷卡優(yōu)惠補貼和場站、新能源運營等補貼；

三是成本規(guī)制“需求響應”階段：2020年，深圳市出臺全新的公交財政補貼方案及配套文件，建立與財政支撐能力相適應的新型公交服務購買機制，將現(xiàn)有公交服務分為政府主導、企業(yè)自主、市場化三層服務，并進行分類管理和補貼。

這種差異化公交管理方式和補貼模式，突破了傳統(tǒng)的成本規(guī)制下的兜底補貼或者定額補貼模式，成為未來公交行業(yè)發(fā)展趨勢，同時為公交線網優(yōu)化創(chuàng)造了有力條件，有利于實現(xiàn)市民、政府、企業(yè)共同推動公交供給與需求平衡的目標。

五、關于公交企業(yè)多元化經營發(fā)展問題

交通運輸部等9部門《若干意見》明確：支持發(fā)展“公交+旅游”服務模式。支持城市公共交通企業(yè)拓展站臺、車身、車廂內等廣告業(yè)務，面向社會開放加氣、加油、充電、維修等服務。

當前，公交企業(yè)應做到依靠政策而不依賴政策，通過拓展新興業(yè)態(tài)來增強自身造血功能。結合各城市地方財政吃緊的實際，以及公交行業(yè)紓困破局和可持續(xù)發(fā)展的長遠考慮，多元化經營已然成為公交企業(yè)不得不做、必須要做的事。國內公交行業(yè)積極探索，例如，北京公交依托公交場站開設“公交便民驛棧”，成都公交與技師學院共建新能源產業(yè)學院，培育“樁醫(yī)生”“蓉e修”等連鎖維修品牌；廣州公交全國首臺“音樂茶歇巴士”上線；貴陽公交構建“黔爽”電商、“黔爽醬酒”系列等應用場景；廣州、鄭州等多個城市公交推出租賃公交婚車業(yè)務；漯河公交超市開業(yè)。

因此，要實施“公交+”發(fā)展戰(zhàn)略，構建公交發(fā)展生態(tài)，同時要強化三個思維：

一是平臺思維。公交出行每天少則幾萬、多則幾百萬的客流量，并且都具有高頻、高粘度的特性，我們有優(yōu)勢構建基于公交出行+吃住游購的商業(yè)生態(tài)。

二是數據思維。公交數據包括OD數據、刷卡、掃碼數據等大數據，都是極具價值的寶貴資源，我們公交企業(yè)要善于掌控數據、開發(fā)數據、應用數據。

三是品牌思維。充分發(fā)揮公交市民知曉度高和國有企業(yè)品牌背書的公信力優(yōu)勢，進行資源的二次開發(fā)及優(yōu)化配置。

六、關于公交場站建設問題

分別從公交場站配建、公交場站綜合開發(fā)、公交場站建設資金來源三個方面來分析：

第一，針對公交場站配建。交通運輸部等9部門《若干意見》明確：“嚴格落實城市公共汽電車場站配置標準，在大型居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等附近設置公共汽電車首末站或樞紐站。” 對于公交場站配建標準，以公交首末站的配建為例，主要涉及到：國家標準GB/T 51328《城市綜合交通體系規(guī)劃標準》、行業(yè)標準JT∕T 1202《城市公共汽電車場站配置規(guī)范》、國家強制性標準GB 50180《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》。例如，《城市綜合交通體系規(guī)劃標準》規(guī)定：落實公交首末站配建制度，公交首末站宜結合居住區(qū)、城市各級中心、交通樞紐等主要客流集散點設置，并以500米服務半徑的人口和就業(yè)崗位之和為指標，分為有軌道交通地區(qū)和無軌道交通地區(qū)分別設定了1.5萬人和1.2萬人的公交首末站配建標準。國內深圳、西安、成都、昆山等城市相繼出臺政策。國內配建型公交場站建設模式最早源于深圳，早在2013年深圳市明確提出“立體綜合車場+配建公交首末站”的公交場站發(fā)展模式。

第二，針對公交場站綜合開發(fā)。交通運輸部等9部門《若干意見》明確：“積極推動新增用地綜合開發(fā)。”“因地制宜實施既有用地綜合開發(fā)。”“建立用地綜合開發(fā)收益反哺機制。”國內成都、南昌、南京、鄭州等城市積極探索公交場站綜合開發(fā)模式。例如，南京市將公交場站納入城鎮(zhèn)低效用地，調整用地性質進行綜合開發(fā)，開展了所街等公交場站綜合開發(fā)；重慶市正在建設紅旗河溝公交場站TOD項目，到2025年項目數量將累計達到20個。

第三，針對公交場站建設資金來源。交通運輸部等9部門《若干意見》明確：“鼓勵有條件的地方采取直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，支持城市公共交通場站建設與改造、車輛購置。”同時文件還指出：“利用地方政府專項債券等工具，支持符合條件的公共汽電車場站充換電基礎設施建設。”例如，杭州印發(fā)《關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設實施方案》，要求“規(guī)劃允許上蓋物業(yè)的公交場站，采取綜合開發(fā)方式”，完成老三場、北大橋、焦家村等公交地塊的綜合開發(fā)。重慶采用“土地出讓+場站回購”的方式，扣除土地成本和計提相關規(guī)費后，財政返還土地收益約21億元，有效保障了中心城區(qū)公交場站建設。唐山路公交換乘樞紐項目是青島市首次在公共交通行業(yè)使用政府專項債券籌措資金的項目，發(fā)行10年期專項債券2億元，探索實行“公交場站建設+公交車輛運營”多元組合還債。

因此，建議重點從以下三個方面推進公交場站建設。

一是強化公交場站規(guī)劃先導作用，及時編制或修編公交場站專項規(guī)劃，科學規(guī)劃布局城市公交場站。

二是切實落實公交場站配建要求，落實公交場站配建制度，結合交通樞紐、住宅小區(qū)、商業(yè)中心等建設項目配建公交場站，在下達規(guī)劃設計條件中提出配建要求。

三是加強公交場站綜合開發(fā)用地政策支持。用地性質是制約綜合開發(fā)的難點及關鍵點，建議政府出臺相關政策文件支持存量公交場站用地調整用地性質。

參考文獻

[1] 許 颯,張玉清,杜云柯.城市公交票價調節(jié)機制設計研究[J].交通運輸研究,2016,（3）：23-29.

[2] 楊衛(wèi)東,范東濤.城市公交場站用地綜合開發(fā)潛力大[N].中國交通報,2022-04-18.

[3] 張玉清.公交成本規(guī)制補貼政策解讀與思考[EB/OL].微信公眾號“公共交通資訊”，2023年6月2日.